----职代会的法律效力是不容置疑的

“改制重组关闭破产企业工会要监督企业坚持和完善职工代表大会制度，在改制重组关闭破产中严格履行民主程序”，这是全总日前发出的《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》中强调的。

    对此，全国人大法工委行政法室巡视员李援在接受记者采访时明确表示，强调改制重组关闭破产企业要坚持和完善职工代表大会制度，有着充分的法律依据。“根据现行有关法律，职工代表大会制度的法律效力是不容置疑的，国有企业实行民主管理不可规避职代会形式。”

    李援介绍，1988年4月13日，七届全国人大一次会议以大会形式通过的《全民所有制工业企业法》就职代会的职能、地位作出规定，即“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”。这一“法律定位”一直延续至今，尽管之后的《工会法》、《公司法》、《劳动合同法》、《企业国有资产法》等法律对职代会制度进一步作出规制，但始终围绕这一基本定位。

    比如，2001年修订的《工会法》，重申了职代会的法律性质与法律地位，进一步规定“国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权”。

    2005年修改的《公司法》在第18条中规定，“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”，并特别明确，“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”

    而今年5月1日正式施行的《企业国有资产法》第20条也进一步明确，“国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”

    “总之，从改革开放之初到今天，从《全民所有制企业法》到《企业国有资产法》，国家有关法律对职工代表大会制度的规定始终明确，并日益全面。”李援认为，职代会制度的法律效力是确定无疑的。

    对于一些企业以法律中有诸如“通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”表述为由，绕过职代会而采取“其他形式”的做法，李援明确指出，职代会制度的法律效力是确定无疑的。对国有企业来说，职代会是实行民主管理的基本形式，没有任何理由以其他形式来替代。他同时表示，考虑到有些企业暂时还没有建立职代会制度，可以暂时考虑以其他形式来保证职工民主权利的行使，但我们的目标还是要按照党的十七大提出的要求，完善以职代会为基本形式的企事业单位民主管理。

    事实上，随着企业改革的深化、经济组织形式的多样化，职代会制度在不断扩大外延、丰富内涵的同时，也越来越被各种所有制企业所认可。如今，职代会制度早已不局限于国有企业，而是企业实行民主管理的基本制度，是除国企以外其他所有制企业在寻求民主管理时的主要形式选择。据了解，目前全国已建工会组织的企事业单位建立职代会制度的有156.7万余家。其中，公有制企业18.2万家，非公有制企业109.8万家。

    “法律对以职代会为基本形式的企业民主管理制度的规定，同时也赋予了职工民主权利。”李援进一步认为，此次全总《通知》中指出的职工在企业改制重组关闭破产中的知情权、参与权、表达权、监督权，在相关法律中都有明文规定。”

    《全民所有制工业企业法》规定，“职工有参加企业民主管理的权利，有对企业的生产和工作提出意见和建设的权利”；《工会法》则明确，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”；《劳动合同法》第四条进一步作出规定，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

    “可见，职工在企业重大决策和涉及自身利益的重大事项中享有知情权、参与权、表达权、监督权，对此国家在立法层面上的指导思想是一贯的。”李援表示，法律赋予职工的民主权利受到法律保护，无论何时何地，都不应该也不能够被随意剥夺。

              全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》深度解读②

                                        ----公开公正才能更好地推进改革

国有企业改制中重大决策问题要向职工公开、改制有关方案要经职工代表大会讨论或审议通过，是全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》要求的，也是有关法律法规和政策明确规定的。

    比如，2002年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》（以下简称“两办通知”）中便强调，国有企业要“切实做到企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职代会审议”，并指出企业重大决策问题包括企业改革、改制方案，兼并、破产方案，职工裁员、分流、安置方案等重大事项。

    那么，为何要作出这样的规定？

    “广大职工依照有关法律和政策参与企业改制，行使各项民主权利，是我国企业管理的重要特色和优势。”中华全国总工会副主席、书记处书记陈荣书认为，职工既是国有企业改革的主体，又是国有企业改革成果的受益者。离开了企业的改革发展，职工的根本利益就会受到影响；同样，离开了职工对改革的理解、支持，企业改革就会失去动力。因此，企业改制中的重大决策问题必须向职工公开，让职工了解改制的情况，从而保证职工在改制中行使民主参与、民主监督的权利。

    首先，向职工公开企业改制中的重大决策问题，是落实职工知情权、监督权的必然要求。陈荣书说，企业是资本与劳动两大要素组成的社会大生产的经济组织，企业改制既涉及产权关系的调整，又涉及劳动关系的调整；既关系到企业的长远发展，又关系到职工的切身利益。“作为企业生产经营的主体，劳动者对企业的生产经营情况，对企业改制等重大决策具有知情权和监督权。”

    陈荣书同时表示，在社会主义市场经济条件下，职工与企业是互利共赢的利益共同体，职工比以往任何时候都更加关心企业的前途和命运。在改制方案制订过程中充分听取职工群众意见和建议，不断完善改制方案，可以争取职工群众的理解和支持，调动职工群众的积极性和创造性。在这个意义上，向职工公开企业改制中的重大决策问题，是企业改革顺利进行的重要保证。

    全总参与国企重组改制关闭破产工作领导小组办公室主任邹震则认为，向职工公开企业改制中的重大决策问题，也是保持企业稳定的必要前提。在他看来，改制企业通过厂务公开，建立起企业与职工互相沟通的平台，向职工群众讲清楚有关企业改革的方针政策和规定，讲清楚企业改革的必要性、紧迫性以及企业的改革发展的思路，既是让职工知情知理的过程，也是减少疑惑、消除误解、化解矛盾、增强信心的过程。“实践证明，职工群众直接参与国有企业改制以及涉及自身利益的重大问题或重要事项，有利于及时处理改制中企业与职工群众的各种利益矛盾，引导职工群众依法理性、规范有序地表达自己的利益诉求，保持职工队伍的稳定和社会稳定。”

    “有的国有企业在改革过程中出现国有资产严重流失、职工利益受损，劳动关系矛盾激化等问题，一个重要原因就是没有很好地发挥包括职工群众监督在内的各种形式监督的作用。” 邹震还表示，通过实行厂务公开、职代会等民主制度，把企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果等向职工群众公开，接受职工群众的民主监督，有利于完善企业内部监督机制，可以有效防止企业领导人员的权力失控、决策失误和行为失范。因为，职工对企业的经营发展情况最为了解，对企业的改制方案最有发言权，有资格也有条件参与民主决策、民主管理和民主监督，“公开、公正才能更好地推进改革”。

    其实，企业改制中要切实尊重和维护职工合法权益，除了重大决策要向职工公开，还应依法合规地将改制有关方案提交职工代表大会讨论或审议通过。“这是基于职工代表大会制度是我国企事业单位民主管理基本形式的必然选择，也是维护改制企业包括经营管理者在内的广大职工切身利益的客观需要。”陈荣书表示。

    他认为，相对于其他民主管理形式来说，职工代表大会具有法定的形式、完善的组织制度和工作制度以及权威性和法律效力，同时，职工代表具有广泛的代表性，在企业具有广泛的适用性。更何况，将审议企业改制方案和重大改革措施作为职代会审议建议权的主要内容，将企业改制中的职工安置方案作为职代会审议通过权的主要内容等，都是我国现行法律法规和政策明确规定的。“切实做到这一点，也是对现行法律法规和政策权威的维护。”

                全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》深度解读③

                               ----让职代会成为企业改制的“减压阀”

能否切实发挥职工代表大会制度的作用，直接关系到企业改制重组关闭破产中民主管理工作是否开展到位。那么，怎样才能充分发挥职代会作用？

    中华全国总工会副主席、书记处书记陈荣书认为，最关键的是要切实执行法律法规和政策关于必须经过职代会审议的民主程序规定，确保制度实施的严肃性。

    “比如，应当由职代会讨论或审议通过的事项，必须严格按照法律法规和政策的规定履行民主程序，充分听取职工群众的意见。企业裁员以及职工分流、安置方案，必须经职代会以无记名投票的方式进行表决。” 陈荣书表示，凡是在审议这些方案时不召开职代会或不按规定程序召开职代会的，如改职代会审议为联席会议审议，职代会审议以后不按职代会意见认真修改及上报，或者不是按规定以无记名投票方式表决而是举手、鼓掌通过的，都是不符合有关法规政策规定的，而且其结果也往往适得其反，欲速不达。因此，必须强调国有企业改制过程中的决策者、执行者、参与者要有民主意识、法律意识。

    职代会议题直接关系到职代会的质量。陈荣书认为，职代会议题要突出重点，分清层次，一般应围绕企业改制方案、广大职工最为关心的裁员、分流、安置方案、经济补偿等问题展开。“企业经营管理人员、职工代表和工会都可以就职代会会议议题提出意见和建议，但征集会议议题的工作一般由工会负责，然后通过党政工联席会议确定职代会会议的正式议题。”

    职工代表是职代会的主体，职工代表的选举、培训及其职责履行直接影响到企业民主管理水平。但值得注意的是，一些改制企业在改制前经历过生产经营困难的时期，许多职工下岗、待岗，有的职工代表已与企业解除劳动关系，有的职工代表任期届满但没有改选。

    对此，全总民主管理部部长郭军表示，改制企业工会要协助企业做好职工代表的补选、换届工作，以保证职工代表的身份合法有效。特别是在职工代表构成中，要确保领导干部的比例不得超过职工代表总数的20%.同时，针对国家有关企业改制的政策，组织职工代表进行学习，加强对职工代表培训。

    他还认为，在召开职代会期间，确保职工代表有充分的时间审议职代会会议文件，努力使会议文件和决议真正体现广大职工的愿望和要求也至关重要。“比如，会前一周左右应当召开预备会议，把会议需要审议的文件发给职工代表，做必要的说明以后，由职工代表向职工征集意见；企业有关部门要为职工代表提供必要的工作条件，如应职工代表的要求接受咨询，回答提问，接待他们查阅有关资料、文件等等；在修改文件时尽可能吸收职工代表的意见，切实防止走过场，等等。同时，注意发挥职代会专门小组或委员会的作用。”

    陈荣书认为，要使职代会制度切实发挥作用，除了做好“会前”、“会中”工作，还需抓好“会后”这个环节的工作，关键要贯彻落实好职代会决议。他指出，对于职代会形成的决议，企业行政有关方面，要及时召开会议研究落实，并根据职工的意见修改完善企业改制方案、裁员方案，以及职工分流、安置方案，并落实责任；同时要通过职工代表以及其它民主渠道，及时向广大职工通报职代会召开的情况，会议决议的贯彻执行情况。特别要强调的是，职代会通过的决议不能随意改变，如需改变职代会通过的文件和决议，必须经过相应的民主程序。

    “切实发挥职代会的作用，需要企业领导、职工代表和工会干部共同努力。”陈荣书表示，工会作为职代会的工作机构，要切实履行自己的职责，努力做好职工代表选举工作；提出职代会议题的建议，主持召开职代会筹备会；主持职工代表团组长和专门小组联席会议；动员组织职工并督促检查行政方面贯彻落实职代会决议；培训职工代表，维护职工代表权益，尤其要注意发挥好以职代会为基本形式的企业民主管理制度的作用，努力在改制中维护好职工的劳动权利和经济利益，使职代会在企业改制中切实起到“缓冲器”、“减压阀”的作用。

          全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》深度解读④

                     ----工会依法维权受法律保护

国有企业改制重组关闭破产，把企业工会推向了历史的前台：如何切实履行维护职能，依法维护职工权益，成为工会必须面对的时代课题。

    “工会依法维护职工合法权益，是法律赋予工会的权利，工会行使这些权利，受到法律的保护。”全国人大法工委行政法室巡视员李援表示，比如，《工会法》第二条规定，“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”，第六条规定，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”，因此，工会维权完全可以理直气壮。

    “《工会法》规定，企业工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会决议的执行。企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。”在李援看来，上述这些法律规定，就是通过在法律上明确工会代表和维护职工合法权益的权利和义务，更好地保障职工享有包括民主权利在内的各项合法权益。

    据介绍，现行法律法规赋予工会多项权利，以确保其更好地行使代表和维护职工合法权益的权利。

    比如，平等协商权。工会组织在企业发展经营过程中，要代表职工利益，维护职工合法权益，必须享有平等协商权。有关法律法规也就此作出明确规定，如《工会法》即规定，“工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益”；《劳动合同法》也明确，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”因此，企业工会成员和企业之间不是简单的被雇佣与雇佣、被管理与管理的关系，当他（他们）代表职工利益与企业进行协商时，工会与企业方的地位是平等的。

    又如谈判权。《劳动法》中就集体合同作出的专章规定，及《劳动合同法》“特别规定”中对集体合同的规定，都对工会代表职工和企业签订集体合同加以明确，即“企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同”， 从而在法律上赋予了工会谈判权。特别是《劳动合同法》规定“用人单位与劳动者订立的劳动合同中劳动报酬和劳动条件等标准不得低于集体合同规定的标准”，进一步明确集体合同效力高于劳动合同，强化了集体合同的替代性、保障性作用。

    再如交涉权。《工会法》第22条规定，企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有克扣职工工资的、不提供劳动安全卫生条件的、随意延长劳动时间的、侵犯女职工和未成年工特殊权益等侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉。“这样的交涉，就是工会依照法律行使职权、维护职工合法权益的手段。” 李援表示，在职工合法权益受到侵害时挺身而出，是工会义不容辞的责任。同时，工会代表职工与企业交涉，能够依法维权，防止出现非理性的行为，避免影响稳定的事件发生。

    此外还有请求处理权。《工会法》？第四十九条规定，“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼”；第二十二条明确，企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，工会代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正而企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理……事实上，诸如这样的法律规定还有不少，它们都赋予工会更充分的维权手段，并对行使这些手段给予法律保护。

    “上述权利的行使，没有法律上的障碍。” 李援表示，因此，全总就企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理的《通知》，其内容和精神完全符合有关法律法规和政策规定的，特别是《通知》针对在执行法律过程中的现实问题进一步提出明确要求，非常及时和具有现实意义。对各级工会组织来说，当前亟需要做的，就是在各级党政的重视支持和社会各界的帮助下，努力让法律赋予的权利充分行使到位，从而使职工的合法权益得到更好实现，劳动关系更和谐，企业发展更加健康和可持续。

    又如谈判权。《劳动法》中就集体合同作出的专章规定，及《劳动合同法》“特别规定”中对集体合同的规定，都对工会代表职工和企业签订集体合同加以明确，即“企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同”， 从而在法律上赋予了工会谈判权。特别是《劳动合同法》规定“用人单位与劳动者订立的劳动合同中劳动报酬和劳动条件等标准不得低于集体合同规定的标准”，进一步明确集体合同效力高于劳动合同，强化了集体合同的替代性、保障性作用。

    再如交涉权。《工会法》第二十二条规定，企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有克扣职工工资的、不提供劳动安全卫生条件的、随意延长劳动时间的、侵犯女职工和未成年工特殊权益等侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉。“这样的交涉，就是工会依照法律行使职权、维护职工合法权益的手段。” 李援表示，在职工合法权益受到侵害时挺身而出，是工会义不容辞的责任。同时，工会代表职工与企业交涉，能够依法维权，防止出现非理性的行为，避免影响稳定的事件发生。

    此外还有请求处理权。《工会法》第四十九条规定，“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼”；第二十二条明确，企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，工会代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正而企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理……事实上，诸如这样的法律规定还有不少，它们都赋予工会更充分的维权手段，并对行使这些手段给予法律保护。

    “上述权利的行使，没有法律上的障碍。” 李援表示，因此，全总就企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理的《通知》，其内容和精神完全符合有关法律法规和政策规定的，特别是《通知》针对在执行法律过程中的现实问题进一步提出明确要求，非常及时和具有现实意义。对各级工会组织来说，当前亟须做的，就是在各级党政的重视支持和社会各界的帮助下，努力让法律赋予的权利充分行使到位，从而使职工的合法权益得到更好实现，劳动关系更和谐，企业发展更加健康和可持续。

    全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》深度解读⑤
                ----以职工权益实现促企业改制

全总《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》，对工会在国有企业改制重组关闭破产过程中维护职工合法权益进一步提出了要求。     众所周知，企业进入改制重组关闭破产过程中，其面临的情况往往更复杂，职工需要维护的权益也较平常有所差异。全总副主席、书记处书记陈荣书就此表示，总体而言，在国有企业改制重组关闭破产过程中，各级工会要坚持以职工为本，主动依法科学维权，主要应依法维护职工两方面合法权益，既要维护职工与劳动关系有关的劳动权利和经济利益，又要维护职工与民主管理权利有关的知情、参与和监督的权利。     就维护职工劳动经济权益而言，在国有企业改制重组过程中和国有企业政策性破产过程中又各有侧重。     据陈荣书介绍，在国有企业改制重组过程中，工会维护职工劳动经济权益的主要内容有：     ——工会要维护职工被拖欠的工资等形成的债权不受损害的权利。督促和监督企业及时偿还拖欠职工工资、集资款、医疗费和挪用职工的住房公积金以及企业欠缴的各项社会保险费。     ——国有企业改制为国有控股企业的，工会要维护留用职工与原企业签订的劳动合同由改制企业继续履行，并连续计算工作年限的权利。     ——因企业改制解除劳动合同的，工会要维护职工及时、足额地获得经济补偿金的权利。同时要监督企业不得以任何方式强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业（包括改制企业的投资者）使用。     ——国有企业改制为非国有控股企业的，工会要维护职工与改制后企业重新签订劳动合同、协商合同期限的权利。协商不成的，劳动合同期限不得少于３年。     ——国有企业改制后，工会要维护职工继续享受各项社会保险的权利。督促和监督改制后企业按照有关规定，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系，并按时足额交纳各项社会保险费。     ——对改制后失业的人员， 工会要维护其再就业的权利。要协助有关部门做好失业人员的安置和再就业的工作。     而在国有企业政策性破产中，工会依法维护职工经济权益，主要包括下列内容：维护破产企业职工被拖欠的工资等形成的债权；维护破产企业职工依法及时、足额获得一次性安置费的权利；维护破产企业职工获得社会救助的权利；维护破产企业离退休职工的合法权益不受损害；维护破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工，依照有关规定，作为离退休职工处理的权利，以及维护距离退休年龄不足5年的职工，依照有关规定申请提前离退休的权利。     为此，工会要督促和监督企业偿还拖欠职工的工资；将企业向职工筹借款项按照拖欠的工资处理，一并偿还，并按照使用时间和银行同期利率计算利息。对于破产企业职工失业期间，工会要督促和监督有关方面做好这些人员享受失业保险待遇的工作；失业保险期满后，对符合社会救济的，协助当地民政部门做好社会救济金发放工作。要督促和监督有关部门做好离退休人员社会保险移交社会保险机构管理；对于没有参加养老保险、医疗保险基金社会统筹或资金不足的，要督促和监督有关部门依照有关规定筹足资金，补交或补齐应交的款项，等等。     陈荣书表示，在国有企业改制重组关闭破产过程中，工会依法维护职工的民主管理权利至关重要。在某种意义上，严格依法履行民主程序，是维护职工合法权益的前提。“在国有企业改制重组关闭破产过程中，工会要维护职工参与改制重组关闭破产工作的民主管理权利，积极参与改制方案、破产方案和职工安置方案的制定，确保职工的合法权益在方案中作出明确的规定，做好职工代表大会的各项工作，确保职工代表充分行使民主管理的权力；维护职工对改制和破产工作相关信息的知情权和对实施过程的监督权，督促和监督企业按照有关规定和程序，及时向职工公开改制方案、破产方案和职工安置方案，以及企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的审计、资产评估结果，并将改制和破产工作的进展情况及时向职工通报，接受职工监督；维护职工在参与和监督国有企业改制和破产工作中对侵害职工合法权益、违法违纪、侵吞国有资产等行为的举报和不受打击报复的权利。” 摘自:中工网